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最新丨“一帶一路”投融資專業報告,第七章來啦!

来源:原创: 专业权威的 中国一帶一路网  撰稿人:  發布時間:2019年11月13日 浏覽:
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【中国建筑材料联合会(官网)免费强奷视频网站_成人无码在线视频_亚洲av在线】《融合投融資规则 促进“一帶一路”可持续发展——“一帶一路”经济发展报告(2019)》正式对外发布。

  本文共13837字,預計閱讀時間35分鍾。

  11月6日, 《融合投融資规则 促进“一帶一路”可持续发展——“一帶一路”经济发展报告(2019)》正式对外发布。该报告由中国国家开发银行和联合国开发计划署共同撰写。

  第七章主要分析了投融資适用的一系列准则,详细介绍了这些规则在加强“一帶一路”倡议在提升全球治理、提供全球公共产品方面的意义,并列举了“一帶一路”投融資活动中融合建立新规则将面临的部分挑战。

  報告第七章目錄如下:

  第7章 建设协调融合的“一帶一路”投融資规则

  7.1 国际通用投融資规则

  7.2 采取协调融合规则的优点与益处

  7.3 融合投融資规则的挑战

  案例研究:孟加拉國巴拉普庫利煤電廠項目

  7.4 “一帶一路”投融資规则的原则与能力提升方式

  7.4.1 融合的原则

  7.4.2 融合标准的实践:能力提升方式

  閱讀原文”,可下載第七章PDF版)

  第7章 建设协调融合的“一帶一路”投融資规则

  目前,“一帶一路”沿线国家和地区的投融資规则仍未达成统一的共识框架,因此,我们建议全面考虑地区和国家差异,融合国际现有规则和实践,形成协调的框架。本报告分析了投融資适用的一系列准则,它们源自“一帶一路”伙伴国家的开发银行及世界范围内的多边开发银行,也考虑了现有的中国政策。融合的“一帶一路”投融資规则需要适用于项目的全生命周期,符合三个维度的可持续发展目标,以及监测、实施和评估过程。

  本章分为四个部分。第一部分主要对比多边开发银行、各个国家开发银行及中国的相关规则与政策,找出共同关注的内容。第二部分展示基于这些共同点而融合建立的规则如何降低风险,为中国以及合作伙伴国家带来最大利益,同时加强“一帶一路”倡议在提升全球治理、提供全球公共产品方面的意义。第三部分列举了“一帶一路”投融資活动中融合建立新规则将面临的部分挑战。第四部分展示了提出融合投融資规则的五项基本考虑。

  7.1 国际通用投融資规则

  多邊開發銀行和各國國別開發銀行大致遵循世界銀行環境和社會框架規則,這簡化了表7-1中對所列機構的規則的比較。如第五章所述,雖然有幾個多邊開發銀行均有相同規則,但覆蓋水平各不相同。例如,在健康和安全方面,雖然大多數多邊開發銀行都包括基礎設施和設備的安全管理和社區疾病防護的規定,但美洲開發銀行的健康和安全標准僅包括暴露于危險材料的規定。盡管仍有部分多邊開發銀行尚未制定勞動和就業標准,例如美洲開發銀行和亞洲開發銀行,但亞行公開承認其安全保障政策的不足,今後需將勞動和就業保障以及性別平等納入考慮範圍。

  國別開發銀行並不都有完整的環境和社會框架。例如,日本國際協力銀行沒有關于勞動力、汙染預防和氣候變化保障措施。因此,可以用于建立研究框架的國別開發銀行的數量要少于多邊開發銀行。

  我們所研究的多邊開發銀行和國別開發銀行都將汙染防治作爲優先關注領域,但技術和方法有所不同。如第五章所述,多邊開發銀行和國別開發銀行采取措施減少對高排放項目的支持,例如德國複興信貸銀行和歐洲複興開發銀行取消對煤炭項目的融資,亞洲基礎設施投資銀行支持減少汙染和改善空氣質量項目,歐洲投資銀行采用影子碳價格。日本國際協力銀行在其環境和社會規則中沒有明確包括汙染預防的規定,但建立了評估、報告和核實溫室氣體減排的程序,並公布了其可再生能源項目,以推動減少碳排放。多邊開發銀行和國別開發銀行之間的差異比較小,共同采用的方法包括:遵守東道國環境法規,事前環境影響評估,項目審查,與受影響社區的公開磋商以及簽署有關的協議。

  第六章介紹了中國環境與社會可持續發展的規範和法規。雖然中國已經采取政策明確要求采取保障措施來預防和減輕負面的社會和環境影響,但沒有采用多邊開發銀行和一些國別開發銀行相同的規則框架,不易直接對比。表7-2列出了根據世界銀行的環境與社會規則(ESS)對中國規範和法規進行對比的實例。這樣可以清楚地看到中國在保障環境和社會影響方面也有較爲完整的體系。

  這些法規和指南是中國現有環境和社會法規的一部分。中國的制度框架同國際多邊機構的制度框架體系有所不同,但都采取保障措施來預防和減輕負面的社會和環境影響。

  多邊開發銀行、各國國別開發銀行和中國的開發性金融機構、政策性銀行等在海外經營時ESS存在顯著的相似性,盡管這些標准表現的確切形式有可能不同。評估環境和社會影響、健康和安全、土地使用和人員安置、生物多樣性以及保護土著人民的權利和文化遺産是所有類型機構共有的優先事項。

  前面的章节表明,多边开发银行和国别开发银行就程序而言差异很小。中国的政策性银行在标准程序中遵循类似的模式。尽管指标名称不同,但做法类似,例如:遵守东道国环境法规,事前环境影响评估,环境影响评估项目审查,与受影响社区的公开磋商以及制定合规协议。因此,本报告发现,“一帶一路”沿线投融資活动的大多数机构已经在环境和社会规则方面有着相当多的共同点。如表7-1和7-2所示,大多数多边开发银行、国别开发银行和中国在以下方面都有共同点:

  ● 鼓励有效的利益相关方参与;

  ● 促进从项目的早期阶段将环境、社会和治理方面纳入主流,以避免或减轻气候变化和投资中的其他潜在的环境和社会风险负债;

  ● 发展借款人的能力,以确定社会和环境可持续性问题并有效解决这些问题;

  ● 在项目早期阶段设计处理紧急事件的机制;

  ● 引入预防/管理系统以避免或减轻污染;

  ● 鼓励为绿色项目提供资金;

  ● 确保生物多样性保护和生态系统保护;

  ● 提供安全和体面的工作条件;

  ● 保障项目涉及或受项目影响人口的健康和安全;

  ● 防止或尽量减少对易受影响的社区的负面影响,并补偿无法避免的影响;

  ● 避免非自愿移民,并向受影响人口提供帮助;

  ● 与土著人民进行接触和咨询,并考虑项目对他们的不利影响;

  ● 保护文化遗产;

  ● 为争议或冲突建立申诉和解决机制。

  此外,经济发展是人类发展和进步的基础,创造了更多资源以提高人类生活水平,同时也改善了社会结构。改善环境需与发展经济同行。环境保护鼓励中长期可持续的经济增长,而不是阻碍经济增长。爱德华·B·巴比尔(Edward B.Barbier)在其著作《经济、自然资源、不足和发展》中,把可持续发展定义为“在保持自然资源的质量及其所提供服务的前提下,使经济发展的净利益增加到最大限度”。

  在对经济可持续增长的理念和规则方面,多边金融机构、双边发展金融机构和中国金融机构也共同遵循一些通用的投融資原则、国际金融监管规则和风险管理规范。这是过去几十年经济和金融发展的经验总结,并被广泛接受。本章将重点对目前经济增长中的主要方面进行对比分析,不再对相关内容进行逐条对比,相关的共同内容和理念将在第八章直接呈现。全球和双边发展金融机构(包括中国在内)在可持续投资和金融的其他方面有很多共同点可以作为融合投融資规则的基础:

  第一,借款人和貸款人有責任避免不可持續的債務情況。鼓勵透明度和信息披露,以促進貸方評估借款人償還債務的能力(考慮到已經存在的債務),並在必要時協助借款人傳達債務重組的必要性。貿發會議“負責任主權借貸原則”(第五章)敦促貸款人和借款人分擔這一責任,並明確各方指定具體責任,以避免不可持續的融資協議。

  第二,參考世界貿易組織、世界銀行和歐盟的采購規則,以及中國國務院2015年頒布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》所述,采取透明公平的采購流程。

  第三,准確評估項目風險,加強風險管理,減輕和防止項目的負面影響。例如,MIGA的風險保險,EIU的風險識別系統和國務院頒布的2015年中國銀行業綜合風險管理指南。

  这些共性反映了数十年在国际发展融资和投资方面积累的经验,是进一步发展的良好基础。需要弥合的差距主要涉及可持续发展的风险,因为融合投融資规则需要前瞻性。过去的经验可能无法为未来的风险提供解决方案或足够的指导,例如气候变化、不平等急剧扩大或全球流行病的蔓延给基于规则的国际贸易和金融体系带来了风险。这些迫在眉睫的问题可能在未来成为制约因素,极大地影响可持续性,因此需要采取迅速和果断的集体行动,将这些考虑有效纳入“一帶一路”投融資适用的规则。

  7.2 采取协调融合规则的优点与益处

  尽管存在上述的相同点,但现有的各类投融資规则有明显的差异。一些条例、标准和规则有法律约束力,一些由机构自行决定,另一些则由多边开发银行(如世界银行)所遵循。更复杂的是,项目所在国不一定会严格执行行业标准、承担社会责任,这将对项目执行产生直接影响。二十国集团的全球金融治理专家团在2018年《国际金融系统改革报告》中,建议机构应执行一些通用“核心规则”。G20报告提出的观点同本报告提出观点基本吻合,即应当建立一套由“一帶一路”利益相关方共商共享的投融資规则。

  如表7-3所示,协调融合的规则体系能为“一帶一路”倡议的参与各方带来潜在发展红利,这种协调可以为中国参与方增加商业机会和降低风险,而且还可以使东道国及当地社区在经济,社会和环境方面受益。同样重要的是适当协调这些共同规则,能够促使“一帶一路”倡议与《2030年可持续发展议程》,特别是与可持续发展目标保持一致。

  第一,通过“一帶一路”倡议和可持续发展目标的融入,中国金融机构、企业和政府可以从融合的规则体系中受益。首先,能够帮助中国的银行和企业维护并扩大海外市场份额。例如,在秘鲁的一个项目中,由于中国投资者缺乏完善的当地环境社会风险管理经验,中国企业与工人和当地民众就工人健康和安全、应急准备和环境条件等发生了争议。部分争议事实上是由于东道主国家对规则和标准执行不力,但中国公司却受到牵连。当地人认为中国公司和金融机构不具备恰当的风险管理战略有可能导致企业在秘鲁获得项目难度变大。融合的规则能够帮助中国的企业更好地采取环境社会风险管理措施,并充分考虑重要利益相关方意见。这些活动将帮助中国企业获得市场准入,并强化中国企业的声誉。当发生事故时,环境社会风险管理计划有助于企业和东道主国家做出有效应对,减轻损害的程度。

  根據世界銀行的數據,大型項目的保障計劃的普遍成本爲每個項目11.6萬-22.5萬美金,占項目籌備和監管成本的3.3%-7.6%。對于借貸國,合規平均成本爲600萬美金,或者項目總成本的3%。盡管環境社會風險管理成本和收益難以全部量化,但根據世界銀行獨立評估小組(獨立監督小組)于2010年對環境社會風險管理的成本和收益的評估,發現“環境保障帶來的收益遠遠超出新增費用。有些案例顯示在社會保障方面,收益並不高于成本,原因是很多收益無法被量化”。世界銀行以幾個銀行項目爲例衡量風險和受益,發現大多數敏感項目中出現了“爲夥伴國家帶來低成本-低收益或者高成本-高收益”的模式。在獨立評估小組的調研中,世界銀行也發現超過一半的“任務組領導稱銀行保障措施提高了項目在不同受益方間的可接受度,保障政策也提高了近30%的合作金融機構對項目的接受度”。

  第二,融合的規則有助于降低合規成本,統一構建需求,從而最大限度地提高管理社會和環境風險的效益。這一點至關重要,因爲發展中國家可能會面對不同國際標准和不同融資來源方的要求,這些要求可能會較爲複雜,給夥伴國家的政府部門帶來了協調和優先次序方面的挑戰,同時也帶來了高資源密集型的工作量,需要他們對有限的資源進行再分配以滿足這些要求。

  第三,融合的規則有助于識別與社會環境沖突以及債務可持續性有關的風險。這不僅爲夥伴國家帶來收益,還能幫助維護投資者與東道主國家的良好關系。債務可持續性評估能確保夥伴國家吸收融資的方式有助于本國經濟增長。在厄瓜多爾案例中(本國在債務可持續性評估方面有嚴格法律),國際信用評估機構稱中國貸款有助于厄瓜多爾改善財務狀況。信用評級機構實際上也由于厄瓜多爾獲得中國貸款並有能力償還貸款而調高該國信用評級,厄瓜多爾因此以更低的價格獲得更多貸款,形成良性循環。

  第四,融合的規則能爲與項目關系密切的本地民衆帶來收益。項目開始前確保本地勞動力和民衆了解參與項目,有助于識別可能會轉變成沖突的問題,並尋求合作方式以解決這些問題。在玻利維亞,中國的錫業公司同當地社區采取了“事先知情同意”的溝通策略,社區否定了企業初選的地點,後來企業在玻利維亞找到了更加匹配項目、配套更好的地點。這種溝通方式成功避免了社會矛盾的發生,維護了企業在當地的商業前景、當地社區的利益以及中國在玻利維亞的整體聲譽。

  第五,融合的规则可以提升项目绩效和盈利能力,有利于伙伴国家经济增长,为全球提供公共产品并带来福祉。基于656个总额370亿美金的国际金融公司项目金融风险评估,国际金融公司发现上述环境和社会管理的每项规范都与更强的财务表现相关(以资产回报率和股本回报率为标准)。同时,融合的投融資规则将有助于吸引國際市場的私人资本参与。

  使用债务可持续性评估的风险工具能够最大限度帮助贷方和借方降低违约风险。符合环境和社会可持续性标准的“一帶一路”互联互通基础设施项目将促进“一帶一路”伙伴国家的贸易和投资,提高区域经济增长的包容性,并为民众增加福利。最后,与可持续发展目标密切相关的“一帶一路”投融資规则,融合了环境保护、社会治理和全球伙伴关系相关目标,可以成为推动全球实现可持续发展的有效工具。

  7.3 融合投融資规则的挑战

  投融資规则体系必须符合“一帶一路”参与国的现有国情,需要考虑国家的法律、社会、文化和政治特征、地方税收制度、监管条件、投资环境、国家债务可持续情况,以及在数据和程序透明度、可执行性等方面的问题。此外,不同国家在政策执行和监管方面存在的差异,也会给实施融合的投融資规则带来重大挑战。

  目前在孟加拉國東北部巴拉普庫利運營的煤電廠和相鄰煤礦的擴建是一個有參考價值的案例,通過研究該案例我們可以發現環境和社會風險管理實踐與預期規則的差距和不一致之處。巴拉普庫利案例突顯了與環境、社會風險管理有關的幾個關鍵差距:(1)篩選環境和社會風險的官方過程和程序;(2)征求公衆意見和安撫機制;(3)環境管理計劃;(4)安置政策;(5)持續監控。當然這個案例僅用來說明協調規則的難度,並不能完全覆蓋所有的挑戰或可能遇到的問題。

  此外,值得注意的是,该案例关注的执行层面的差距和不一致未必是融合“一帶一路”投融資规则的主要障碍。例如,有可能存在不同国家或国际公众咨询和申诉解决标准不同,也有可能因为资源不足而缺乏执行相关措施的能力,或缺乏效率或透明度的意愿,都会影响参与项目的投资者和政府有效处理投诉或提供补救措施。虽然本报告没有详细说明这些挑战,但找到解决这些挑战的实际方法将是有效融合投融資规则的关键步骤。

  案例研究:孟加拉國巴拉普庫利煤電廠項目

  本案例研究突出了孟加拉國最近一個電廠擴建項目産生的問題。它僅涵蓋與該單一項目相關的國家規定。其他的規則需要進行更多的國內實地調查研究,以便對孟加拉國環境部(DOE)所堅持的核心原則與其他國家,特別是中國的原則進行比較。出于基准目的,研究還引入了亞行的政策,因爲亞行在孟加拉國和整個南亞地區的發電行業都很活躍。此外,由于孟加拉國政府已表示有意爲未來發電廠吸引更多私人融資,因此"赤道原則"也作爲可比規則。

  ● 背景

  在過去十年內,孟加拉國的實際GDP增長顯著,平均年增長率達到6.2%。國家經濟規模幾乎增長了兩倍,人均GDP增長也超過80%。自2016年起,孟加拉國GDP增長率達到7%,主要由制造業和建築業的雙位數增長率推動。孟加拉國政府承諾保持經濟增長,在2024年前將孟加拉國從聯合國經濟和社會事務部分類的"最不發達國家"提高到"發展中國家"。

  尽管取得显著进步,孟加拉国总体上还是农业经济,贫困率仍高居不下,还面临严峻的基础设施挑战,尤其是電力供应。世界银行2013年预计孟加拉国在十年内需要每年70亿-100亿美元的基础设施建设投资,而2017年世界经济论坛基础设施对比报告将孟加拉国列为倒数第二的亚洲发展中国家。孟加拉国属于世界人均電力消费最低的国家之一(根据国际能源署编制的能源开发指数)。孟加拉国能源开发指数排名如此之低的主要原因是家庭通电率、公共领域能源使用以及生产能源使用均低。

  爲了促進經濟持續增長,孟加拉國正努力改革能源系統。在2015年《減貧戰略文件》和2016年《能源系統總規劃》中,孟加拉國政府計劃通過擴張重型制造業提高通電率,維持快速經濟增長,但重型制造業是能源消耗密集型的行業。未來十年內,孟加拉國能源使用預計年平均增長率爲6%。爲滿足這一需求,政府計劃在2030年前將發電量提高至兩倍。但孟加拉國能源需求目前大多數由其國內天然氣提供,2025年前天然氣面臨儲備竭盡的危險。政府計劃積極利用孟加拉國的大量煤炭儲備,通過大幅度提高燃煤發電來滿足日益增長的能源需求,到2041年煤電發電占全國總發電量的比例將從2%提高到50%。

  孟加拉國政府計劃主要通過外國貸款,尤其是多邊和雙邊貸款,爲新煤電廠提供融資。由于國家預算和財政限制、國內金融市場不成熟和國內融資成本相對較高,可提供長期融資的國內資源有限。盡管傳統上基礎設施建設融資由西方銀行主導,2008-2009年金融危機後崛起的亞洲融資資源,尤其是中國爲發展中國家了提供越來越多的融資。中國已經成爲孟加拉國過去十年內主要的發展夥伴,也是最大的能源夥伴。中國企業和銀行爲孟加拉國工業園區的基礎設施、信息化、通信技術、能源板塊提供融資、投資、技術和技能支持,並協助孟加拉國進行河流管理。孟加拉國和中國簽署了加強投資和産能合作備忘錄,中國承諾爲孟加拉國提供價值245億美金的雙邊協助,涉及34個工程和項目。

  鉴于孟加拉国的国家基础设施和能源发展需要、中期国家能源计划以及最近与中国签署的谅解备忘录,孟加拉国有能力参与“一帶一路”建设并从中国获得更多的发展资金。中国企业参与了巴拉普库利煤电厂(孟加拉国唯一现有的燃煤发电厂)的扩建。

  ● 规则、政策、执行和结果间的差距

  根據現有資料,巴拉普庫利煤電廠使用了較爲先進的技術,重視安全生産,爲本國培養了數百名工程師和上千名技能工人,爲本國經濟和就業做出了貢獻。本節的分析僅從規則制定和執行方面遇到的問題和風險角度展示無論多麽完善的政策也會面臨執行是否到位的潛在風險。

  在煤電廠建設運營方面,孟加拉國政府已經制定相關政策進行項目篩查,確定了需要考慮的影響範圍及其規模,明確對社會環境影響評估或管理計劃、健康安全要求、安置規劃、持續監控政策的特定要求,包括獨立審查、信息披露、公衆意見(包括征求頻率)以及建立與受影響方的溝通渠道等。

  在政府政策方面,孟加拉國是多個重要環境協議的簽約方,包括《聯合國生物多樣性公約》《聯合國防治荒漠化公約及聯合國氣候變化框架公約》。孟加拉國政府已經采納或更新已有法律條款,包括1995年孟加拉國發布的環境政策、規章、指引及《1992年國家環境政策》。

  1995年,孟加拉国环境部更新项目筛查标准,2009年《信息知情权法》(Rightto Information Act)生效。环境部的筛查标准将项目分为“绿色”、“橙色A”、“橙色B”及“红色”四个大类(按影响严重程度升序排列),每一档均触发相应的环境影响评估要求。属于“橙色B”和“红色”类别的项目需要全面的环境影响评估。前文提到的环境影响评估报告在缓释措施中按照法律要求涉及“职业和社区健康及安全”、“排外条款和敏感性”以及“备选方案的识别评估”(包括选址、路径、流程和原材料)。孟加拉国已将8个地区列为“环境关键区”。

  孟加拉國環境部發布並更新排放及環境標准,大部分和國際標准相當。環境部建議環境影響評估報告應有一項技術總結作爲評估成果,其中包括“環境管理計劃”,要求當存儲或處理危險或有害物質時進行風險分析;當砍伐五公頃以上森林時進行“補償造林”;當超過1000人遷出時提出“安置計劃”。環境影響計劃包括執行時間表和持續監測要求。《工廠法案》中包括工作場地標准和職業標准的要求。

  環境影響評估的《工業項目指引》(簡稱《指引》)建議執行“項目後監控”。環境部負責監控並公布合規報告。《指引》建議准備技術總結以便于公衆溝通。但是,並沒有正式規定要求進行環境影響評估報告的獨立評估,或對審批項目的獨立審計。建議使用經過審批的實驗室進行第三方監測,但這一建議不是強制性的。在環境部《指引》下,征求公衆意見和公衆參與、預先向公衆披露報告的固定時限以及安撫機制都以建議形式出現,沒有強制性。

  以上對孟加拉國政府頒布的政策、規則和指引的簡介,有助于對項目環境影響進行評估。但巴拉普庫利案例的一些細節反映出各項目中政策、規則和指引在執行中的問題。本章分析巴拉普庫利電廠對這些政策和指南的五類應用,其中每一個都確定了一些差距,包括項目篩選,征求公衆意見和安撫機制,環境管理計劃,安置政策和持續監控。

  (1)項目篩選:巴拉普庫利煤電廠屬于政府篩查的最高級別“紅色”大類。但是如上文所示,巴拉普庫利煤電廠擴建項目篩查中可能沒有考慮項目規模或選址。而且盡管環境部已經列出“環境關鍵區”,這一點也沒有被篩查標准和流程中考慮在內。

  根据孟加拉国环境部规则,仅有“橙色B”类和“红色”类需要进行环境影响评估。这反映出该国国内立法与赤道原则和亚洲开发银行之间的共同核心原则和标准(“环境评估”规则)之间存在巨大差距。从南亚地区“一帶一路”项目日益增多的背景来看,孟加拉国的国内立法似乎也不如中国发展改革委和商务部2017年制定的《民营企业境外投资经营行为规范》严格。

  (2)征求公衆意見和安撫機制:巴拉普庫利案例顯示了透明度和程序清晰性,公開和容易獲得的公衆協商和申訴機制以及采取後續補救措施的重要性。孟加拉國政府的環境影響評估指引不要求征求公衆意見和公衆參與、不要求固定期限內提前公布環境影響評估報告,也不要求建立安撫機制,這與亞洲開發銀行的政策和透明度准則差異較大。

  巴拉普库利煤电厂地区的民众和非营利组织活跃分子提出,项目在扩建前并没有征求公众意见,潜在水消耗和水污染风险并没有在环境影响评估中得到妥善解决。发电厂项目建立了相关投诉网站,但发电厂的扩建项目并没有类似网站。问题严重后,電力发展委员会的政策明确支持向委员会、電力能源与矿业部下设的发电及输电组织、能源和矿产资源以及发电厂的主要所有者和运营方提出投诉。但这些投诉被相关当局忽视,NGO组织反映后续行动不充分,在进行必要的征询流程时,填写必要表格文件向当局反映违规情况和负面影响后依旧如此,一直到当地组织抗议情况才有所变化。

  最終當局做出回應,針對煤礦項目建立了安撫機制,投訴程序也被公布在公衆可以浏覽的網站上。NGO組織認爲,最終落實的減緩環境影響的正面改變,包括加大發電廠煙囪高度,提高當地通電率等,都是在本地居民進行抗議以後才落實的。

  (3)环境管理计划:环境影响评估需形成环境管理计划(Environmental Management Plan,EMP)。要求在储藏或处理有害或有毒物质时进行风险分析。巴拉普库利扩建完成了环境管理规划,明确提到与灰池有关的风险缓释措施,但执行没有跟进。相反,亚洲开发银行遵循“污染者付费”原则,针对巴拉普库利扩建项目,采取相应措施帮助周围居民购水,处理发电厂和煤矿扩建引起的水资源耗竭和水污染问题。

  (4)安置政策:孟加拉國政策規定當超過1000人被遷出時,需制定“安置與恢複規劃”。

  巴拉普庫利擴建項目的環境影響評估並沒有明確受影響個人的准確範圍。計劃和補償僅包括電廠所占用土地的地權所有人。孟加拉國政府確實對地權所有人進行了補償安置,但是安置地面積較小,無法安置所有遷出人口。巴拉普庫利項目的社會影響評估和管理計劃不包括由于擴建項目致使土地使用受限的非土地擁有者、佃農或非原住民。當地人認爲政府沒有對受影響的家庭提供可行的生計替代方案,部分被影響家庭遭遇很大的生計困難。這包括一個主要以農業種植業(水稻生産)爲主要謀生方式的少數民族。由于孟加拉國土地有限,新的安置普遍會遇到困難。

  亞洲開發銀行和“赤道原則”關注原住民社區保護和生計影響。亞洲開發銀行政策特別明確了受到直接影響和間接影響的範圍。

  (5)持續監控:根據當時政府規定,環境管理計劃要求有監控計劃和時間表,但不明確要求進行獨立審計或第三方監測。本地居民和大學研究人員則建議由獨立第三方對巴拉普庫利的水和空氣質量進行監控。

  需要說明的是,本案例僅針對特定項目的特定時期編寫。孟加拉國政府和相關部門都在不斷完善政策體系,提高政策執行力度,參與項目的企業也更多關注當地民衆的需求,提升項目對當地經濟社會發展的拉動作用。

  7.4 “一帶一路”投融資规则的原则与能力提升方式

  关于有效融合投融資规则的考虑有很多,但是其中几项是根本原则。融合应在伙伴国家规则体系的最大公约数基础上寻求将投融資规则提升到更高水平,从而确保推动相应规则有助于实现可持续发展目标。协调融合的规则可以作为“一帶一路”伙伴国家开发建设具体项目的参考,甚至启发其他国家在规则制定方面的思路。本节提出以下五项原则。

  7.4.1 融合的原则

  Ⅰ.尊重夥伴國家的發展權利和訴求,與夥伴國家的優先發展事項和國家規劃保持一致

  经济发展是国家实力和社会财富的基础,特别是对发展中国家来说,贫困在很大程度上会导致环境恶化,尤其是在不发达的国家和地区,融合的“一帶一路”投融資规则,必须尊重当地发展经济的权利和诉求,并协助培养可持续的经济发展理念和模式,减少经济活动造成的环境压力,通过集约型的经济增长方式提高经济活动中的效益,从而达到具有可持续意义的经济增长。需要认真考虑每个国家的国内发展目标、投资和法律环境、政治制度以及宗教传统和文化传承。除了要尊重当地情况和国家规划,融合的“一帶一路”投融資规则需要推动参与国和国际政策有效协调,确保各方的需求和目标都能得到良好体现、评估和平衡。

  Ⅱ.遵守國際公約,與2030年可持續發展議程保持一致

  无论有无法律约束力,国际公约和协议总体反映了被广泛接受的规则,或在进行某些活动时遵守的做法和标准。它们反映国际关切、支持共同目标和指导经济社会活动。“一帶一路”投融資规则对接联合国主导的国际公约和协议将保证在国家和国际规则不一致时,可以找到最有可能被接受的规则。详见附件3。

  协调融合的“一帶一路”投融資规则应与《2030年可持续发展议程》保持密切一致。“一帶一路”倡议和2030年议程都提出了经济、社会、环境可持续发展的长期愿景,创造了发展动能和协同增效的机遇。融合协调的“一帶一路”投融資规则因此也应与上述提到的可持续发展三大支柱相一致。下一章提出的“一帶一路”投融資框架八个原则也与《2030年可持续发展议程》直接联系,反映国际社会确立的可持续发展目标。

  Ⅲ.參考國際規則的共同內容

  应充分考虑多边开发银行和各国国别开发银行共同关注的规则内容,作为关键要素纳入各国和区域协调融合规则的过程。这将确保“一帶一路”投融資规则的普遍适用性,并分析每个国家可能做的改进,以更好促进融资和发展的包容性,增进所有利益相关方的福祉。

  Ⅳ.確保實施的可行性

  在融合“一帶一路”投融資规则的实施过程中,应充分考虑实施的灵活性。应识别现有规则的概念、应用范围和各方的能力差距,了解国家和国际规则执行严格程度的差异以及国家和国际各项规则融合的可行性、成本和优势。这一方法将确保在最初阶段明确更高标准的需求,并且分配资源帮助伙伴国家认可和推进这些规则,从而更好地满足可持续发展需求。

  Ⅴ.平等适用“一帶一路”投融資规则

  在推动落实协调融合的规则过程中,对于所有伙伴国家应公平和平等,以避免在国家间制造套利机会,破坏可持续发展。无论是针对可持续发展,还是对于投融資风险缓释和预防的规则政策都应清晰稳健,以确保建设项目不仅满足投资主体和项目所在国的短期目标,也符合所有相关方的长期利益。在此方面,关键一点是及时获取项目融资条件及负债所对应资产的详细情况,从而跟踪、监督和评估项目,利用项目周期和资产生命周期内获取的经验教训,指导新项目的设计和融资,保证项目的高效和可持续。

  简而言之,“一帶一路”投融資支持的基础设施项目应与参与国财政情况匹配,符合社会可持续性和环境保护战略,并遵守各国减缓气候变化承诺。融合的规则也应支撑大型基础设施可持续性规则或标准的制定,并在项目中加大可持续能源和环境友好型材料领域的先进技术转让,助力中国和“一帶一路”伙伴国家坚定走低碳环保的发展之路。这将为中国提供机会,不仅促进国内执行更严格和更具前瞻性的规则和标准,同时通过推进“一帶一路”投融資规则的融合,在保护环境、减缓气候变化中发挥领导作用。

  7.4.2 融合标准的实践:能力提升方式

  實現規則融合的路徑也十分關鍵。總的來說,有的融資采取“前提條件”法,即提供融資的前提條件是按照多邊開發銀行的標准設計和執行;有的融資是“恭敬服從”法,即項目只需簡單遵守所在國標准,無須評估這些標准或執行標准的國家能力。近年來,這兩類方法都被認爲有不足之處。按照“前提條件”法,經常被認爲咄咄逼人,缺乏合作精神,可能會導致項目實施期延誤。而依據“恭敬服從”法,項目所在國如果缺乏對執行能力或當地規則體系不完善時,有可能導致嚴重超支。僵硬地按照任何一種方法推進項目會給所在國和社區帶來意想不到的後果,不僅造成社會和環境矛盾,還會引發融資方的聲譽風險。因此應當考慮二者之外的替代方法。

  能力提升方式是确保协调进程方向符合各方意向的重要工具,有助于在各伙伴国家推进符合最优实践的规则。如果人员或机构能力与实现可持续发展目标之间存在差距,可以通过设立“一帶一路”相关的能力提升基金,加强能力建设弥补这种差距。

  一些国别开发银行和南南多边开发银行已应用能力提升方式,这一方法最初是允许投融資主体以合作的方式,在考虑东道国标准的同时,引进自己的一套标准。开发银行应研究东道国标准与本行标准的契合程度,并与东道国合作确保特定项目符合当地法律法规要求。如果东道国国家体系的规定和能力经研究评估后被认为不满足本国可持续发展要求或与融资机构自身标准的要求不匹配,开发银行可提供技术支持或财务支持,帮助借款国提升水平达到开发银行的标准。

  部分國別開發銀行(比如德國複興信貸銀行)以及部分多邊開發銀行(比如拉丁美洲開發銀行)對能力提升方式的應用較爲深入。這些機構意識到項目中涉及多方包括銀行、本國及外國企業、本國及外國政府、工人等,而各方適用標准的能力各有不同。中國的標准、規則有時候比特定國家(比如孟加拉國)更爲嚴格。可以使用能力提升方式要求中國與某些東道國相關方合作,達到更佳的標准。但在某些國家(比如秘魯),社會和環境標准要嚴于中國標准,中國企業可能需要開展力提升計劃。這兩個例子體現了具有包容性的協調過程融合,即對開發銀行、東道國及全球性規則與實踐進行比較分析;項目參與方如開發銀行、東道國政府和外國承包商提供配套資金,將相關方的規則進行融合,並評估融合後的規則體系實施效果。

  一些南南開發銀行(比如加勒比開發銀行)執行了與“能力提升方式”類似的方法,在項目周期中靈活地納入並執行相關標准。如專欄7-1所示,加勒比開發銀行大部分采納東道國標准,同時引入一些國際標准。而且,如果評估認爲借款國缺乏在某個項目執行本國標准的能力,加勒比開發銀行會提供技術支持,有時也提供財務支持,以提升項目表現,並在東道國開展能力建設項目。

  就债务可持续性分析(DSA)而言,我们认为没有放诸四海皆准的方法。IMF-WBG提出的DSA主要方法是技术专家对中等收入或低收入国家的债务和偿债义务进行结构性检查。IMF-WBG的DSA是提出“一帶一路”DSA框架核心内容的有益参考和起点。适当的DSA需要分析一个国家未来较长时期的债务水平和偿债负担以及其外部和政策冲击的脆弱性,并根据该国政策和制度能承受的债务负担底线,评估其外部债务危机风险。另外,还需提出该国的借款(和贷款)战略,以控制债务危机的风险。这些评估均需要考虑或有负债以及作为贷款担保的未来现金流所带来的限制。除此之外还应考虑各国的国情,如负债历史、国家预算可以容忍的偿债义务水平,国民收入和财政空间的预计波动等。IMF-WBG对中等收入国家和低收入国家可以根据其进入国际金融市场的差异程度,有区别进行债务可持续分析,根据不同国情开展有针对性分析可供“一帶一路”DSA借鉴。最主要的一点,应当用发展的眼光和角度去判断债务问题,根据债务用途、国家的发展前景来确定是否债务可持续。第二届“一帶一路”国际合作高峰论坛上,中国财政部参考基金组织的DSF框架,结合“一帶一路”伙伴国家国情特点,编制并发布了“一帶一路”债务可持续分析框架,得到了各方的关注和认可。

  如本章前两节所讨论的,“一帶一路”要在伙伴国家取得成功,可以采取一种能力提高的方法,调整和平衡项目所在国与国际投融資合作伙伴的标准差异。这需要参与项目的投融資参与各方共同分配一定数量的资金,以覆盖该方法所产生的成本,但是我们认为获益将远超过成本,而且这种方式从合作国群体的角度看应当是最优的。

  根据这种方法,政府部门和金融机构可以针对“一帶一路”新项目建立能力评估小组:

  ● 评估所在国规则与基于最优实践的"一帶一路"规则契合程度;

  ● 将已经与最优实践一致的规则推荐给项目所在国,同时与各国合作,推动规则的实施、合规监测和能力建设;

  ● 确定哪些项目所在国暂时缺乏实施这些规则的能力,哪些国家完全没有相关规定;

  ● 与项目所在国和其他国家投资者/公司合作,提高机构和人员的能力,满足融合的“一帶一路”投融資规则要求。

  能力提升方式可采用技术支持、跟踪监督,或向项目所在国和中国公司提供少量专向资金安排等措施,有助于确保伙伴国家拥有推动协调融合的投融資规则的能力和所有权,并保证同可持续发展目标相符。同时,允许建立更为包容的、合作的“能力提升方式”,以取代那些不太受欢迎的做法,比如强加限制条件或外包的尽职调查。

  融合投融資规则,目的在于加强全球合作,缓解不利于资金流向和高效利用的限制,并提供实现可持续发展目标的关键动力。鉴于此,本报告最后一章归纳了8个有利于在“一帶一路”伙伴国家建立协调一致的的原则,实现风险最小化、收益最大化,并加强“一帶一路”建设项目的合法性。这些原则充分考量了地区间差异和国家间差距,将有助于制定高质量的规则,同时兼具可行性和前瞻性。

  

責任編輯:單建慶
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